皇帝和宰相，大眼瞪小眼？

  文/胡星

在中国古代，皇帝和宰相是国家中央行政中非常重要的一对关系，几千年的古代史，是中央集权日趋得到强化，地方权力慢慢被削弱的历史，也是皇权逐渐加强，相权逐渐没落的历史。毫无疑问，在古代国家政治生活中，皇帝和宰相是一对及其重要的关系，深刻地影响着国家的兴衰和历史的变迁。

皇帝和宰相的关系，简单说就是皇室和政府的关系。从秦汉以后，封建制度早已推翻。只有皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位、第二个家庭，可以世袭。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。

在汉朝，当时皇帝宰相，各有一个“秘书处”，而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六尚，尚就是掌管的意思。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只尚书是管文书的，这就是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，最先只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史署用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹，主祭祀农桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五词曹，主词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切交通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。

虽然皇帝和宰相各有职权，各司其职，不过事无绝对，古代人总不肯将制度规定死，总要留有余地，并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定它不能过问首相的事，中国制度总要随着人事有所变化。比如碰上像汉武帝刘彻这种能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的相权。武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了。再比如东汉光武帝，则索性把政权全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换句话讲，则是由皇帝来总其成。所以后代中国人批评光武帝有事无政，汉光武自身是一好皇帝，然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。

就王室论，皇位世袭法，永远无何大变动，只是朝代的更换，刘家换了李家，此等事情并不重要。但就政府来说，其间变化则很大。政府中最重要者为“相权”，因于相权的变动，一切制度也自随之变动。唐代政府和汉代之不同，若以现在话来说，汉宰相是采用领袖制的，而唐代宰相则采用委员制。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权，而唐代则把相权分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议而决定。汉朝只有一个宰相，但遇政府有大政事，亦常有大会议，这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐代则把相权划分成几个机关，这几个机关便须常开会议，来决定政府一切最高政令。汉代宰相下有副宰相，御史大夫，我们也可说，宰相掌握的是行政权，御史大夫掌握的是监察权。唐代宰相共有三个衙门，当时称为三省：一中书省，二门下省，三尚书省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在内。

到了宋代，相权，较唐代低落得多。宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门下尚书两省都移在皇宫外面了，故只有中书省单独取旨，称政事堂。又和枢密院同称两府。枢密院是管军事的，本是晚唐五代传下的一个新机构，宋人不能纠正，把它沿袭下来，成为一重要官职。中书则为丞相，地位独重。门下尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。

在财政上，唐代自安史乱后，往往因财政困难，而甚至有宰相自兼司职的。宋代又因其弊而不能革，却变成政府财权专落在司的手里。所谓三司——第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司，度支即是管经济出纳的，三司地位提高独立掌握全国财政，非宰相来亲掌财政大权了，这是极不合理的。王安石为神宗相时，想要变法推行新政，第一措施便是设立制置三司条例司，把户部、盐铁、度支三个衙门，统一到三司条例司。这一措施，王安石是想把财政大权重新掌握到宰相手里，正如唐代之由宰相来兼领司职。司马光对此极表反对，他说，财政该由三司管，三司失职，可以换人，不该让两府侵其事。这里却见到两者对当时制度上之一种歧见，王安石之意，是想把财政大权仍隶属于宰相，这属制度问题，非人事问题，与当时三司长官之称职不称职毫不相干。

再次说到用人：向来政府用人，本该隶属宰相职权之下，宋代却又另设一个考课院。考课就等于铨叙，后来改名审官院。又把审官院分东西两院，东院主文选，西院主武选。又别置三班院，来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权，全不在宰相。

在朝仪上，唐代群臣朝见，宰相得有座位，并赐茶。古所谓“三公坐而论道”，唐制还是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站着不坐。其次讲到皇帝诏书，此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定，此种拟稿叫做熟拟，亦称熟状拟定。熟状拟定是详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝，皇帝只亲揽了在纸尾批几句，用皇帝御印可其奏，此谓之印画。经此手续后，便可降出奉行。此项手续，其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。

那时相权虽低，我们仍该根据历史事实，不能单凭自己想象，骂中国传统政治全是帝王专制与独裁。而且宋王室家训相传，要尽量优待士人，不许开诛戮朝官之戒。而北宋诸帝，也比较无暴虐，无专擅。宋朝军队虽战力不行，但是重视文治，文治方面经历五代十国这么乱的时期仍能复兴，对中华文化的传承有卓越贡献，皇帝也多有才情，其中宋徽宗书画诗文都有很高造诣，尤其以“瘦金体”书法独步天下。

倘使我们说，中国传统政治是专制的，政府由一个皇帝来独裁，这一说法，用来讲明清两代是确切的。

到了明太祖洪武十三年，据正史记载，因宰相胡维庸造反，明太祖受了这个教训，从此就废止宰相，不再设立。还留下遗言他的子孙也永远不准再立宰相。至此，皇帝这个“大眼”终于把宰相这个“小眼”给瞪没了，宰相这一存在上千年的官职正式废止。所以明代政府是没有宰相的，清代也没有。所以我们说，中国传统政治，到明代有一大改变，即是宰相之废止。

明代以前，中国过去的政治，不能说皇权相权绝不分别，一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切。